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財(cái)政部近日發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)“三公”經(jīng)費(fèi)管理嚴(yán)控一般性支出的通知》，一些市場(chǎng)人士比較關(guān)注“不得通過國(guó)企購(gòu)地等方式虛增土地出讓收入”這一提法。這說明政策層已看到了目前土地市場(chǎng)格局變化對(duì)于土地財(cái)政的深層影響，以及土地市場(chǎng)格局變化所引發(fā)的土地財(cái)政式微之下地方財(cái)政窘境以及喲此可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)問題。

自從房地產(chǎn)行業(yè)從市場(chǎng)化方式解決國(guó)民住房保障供給不足的手段這一補(bǔ)充性角色定位，演變?yōu)閲?guó)民住房保障供給主渠道，兼具推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展與增加財(cái)政收入的重要依托以來，以緊握銀根和地根為標(biāo)志的行業(yè)調(diào)控，就演變?yōu)橐跃S護(hù)樓市價(jià)格平穩(wěn)運(yùn)行為表，而以最大化土地財(cái)政收入的有形之手自肥為實(shí)質(zhì)的向全民征收的變相“土地稅”。有形之手在直接下場(chǎng)控制地市和調(diào)控樓市，以最大化自身來自于房地產(chǎn)行業(yè)的收入用以支持高負(fù)債發(fā)展模式的同時(shí)，將本應(yīng)由自身承擔(dān)的政府性住房保障責(zé)任也盡量推卸給市場(chǎng)，以反過來強(qiáng)化自身的控市地位和推高來自房地產(chǎn)行業(yè)的政府性收入。

這一模式的典型特點(diǎn)，就是依靠控制供應(yīng)和制造市場(chǎng)短缺來維護(hù)高價(jià)，在推高社會(huì)運(yùn)行成本和影響百姓生活的同時(shí)，反過來自然就損害了行業(yè)繁榮發(fā)展以及有形之手獲利自肥的可持續(xù)性。這也是當(dāng)前房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展空間被高房?jī)r(jià)劇烈壓縮，樓市缺乏活躍度且在各種回暖措施之下很難復(fù)蘇，以至于造成地市式微而地方國(guó)企不得不出來站臺(tái)土地市場(chǎng)，和粉飾土地財(cái)政收入銳減之下地方財(cái)政窘境的主要原因。

但是以城投公司為代表的地方國(guó)有平臺(tái)企業(yè)的本來職能，只是為地方政府?dāng)U大建設(shè)籌資的融資工具，是與地方政府財(cái)政穿著連襠褲、為地方政府扮演白手套功能的“同一個(gè)錢袋子”而已。因此這些以城投公司為代表，具有平臺(tái)性質(zhì)的地方國(guó)企往往本身只是一個(gè)通過合并報(bào)表來顯示規(guī)?；谋碛^資產(chǎn)和必要的現(xiàn)金流，以支持地方建設(shè)與投資的融資工具，不具有真實(shí)的主營(yíng)業(yè)務(wù)和運(yùn)營(yíng)能力、穩(wěn)定與可持續(xù)的現(xiàn)金流而主要依靠政府隱形或者顯性的信用背書來實(shí)現(xiàn)融資和維持其流動(dòng)性，則是此類企業(yè)的標(biāo)配。所以此類企業(yè)出現(xiàn)于土地市場(chǎng)的角色也就只有兩種：一個(gè)是為地方政府賣地烘托地市氛圍，另一個(gè)是解決政府不能用土地直接向金融機(jī)構(gòu)質(zhì)押融資的政策障礙。

正因?yàn)橐猿峭豆緸榇淼胤絿?guó)企具有國(guó)有融資平臺(tái)性質(zhì)，它本身的定位和使命就是為政府籌資的。因此這類公司出面拿地，本來用的就是政府或明或暗的錢袋來買政府持有的國(guó)有土地，左手倒右手的國(guó)企買地行為，只有烘托地市氛圍的作用而并不增加政府可以控制的報(bào)表資產(chǎn)或者可用資金數(shù)量。在沒有市場(chǎng)化開發(fā)商跟進(jìn)的情況下，這種國(guó)企站臺(tái)行為自然也就成了自彈自唱式的讓地市不要過于冷清的政府維護(hù)顏面之舉。另外，因?yàn)檫@類公司是以融資為使命而普遍缺乏開發(fā)能力，拿地以后轉(zhuǎn)讓土地或聯(lián)合開發(fā)就成了必然選擇。不過既然市場(chǎng)化房企沒有錢或者因不看好市場(chǎng)而不參與拿地，從城投公司受讓土地或者與其聯(lián)合開發(fā)自然也就很難落實(shí)了。

另外，以城投公司為代表的地方國(guó)企出面拿地，實(shí)際上更重要的是為了化解地方政府在土地出讓困難和財(cái)力緊缺之下直接以土地抵押融資的政策困境。國(guó)企以其企業(yè)性質(zhì)是可以用土地向金融機(jī)構(gòu)抵押融資的，而地方政府以信用背書支持所屬國(guó)企融資從自己手中買地，也就成功實(shí)現(xiàn)了地方政府從金融機(jī)構(gòu)的曲線融資。不過，政府作為國(guó)企的實(shí)際控制人，國(guó)企從金融機(jī)構(gòu)融資買地以及事后進(jìn)行的土地抵押融資，自然也就形成了政府的隱性負(fù)債。這種地方政府通過國(guó)企買地曲線融資的行為，與政府發(fā)債融資的區(qū)別是，前者構(gòu)成政府的表外負(fù)債與隱性債務(wù)，而后者才是表內(nèi)負(fù)債。不過，無(wú)論是表內(nèi)負(fù)債還是表外負(fù)債，這種曲線融資導(dǎo)致的結(jié)果都意味著政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的上升。

也就是說，以地方國(guó)企買地來支持土地財(cái)政，實(shí)際上只是一場(chǎng)以時(shí)間換空間的將政府負(fù)債從表內(nèi)移至表外的負(fù)債搬家游戲，根本無(wú)法改變資金來源于金融機(jī)構(gòu)和形成政府負(fù)債的實(shí)質(zhì)。國(guó)企買地，這種地方政府在土地出讓困難所引發(fā)的財(cái)政收入壓力之下的負(fù)債融資和負(fù)債搬家游戲，不過是地方為應(yīng)付財(cái)政支出壓力的臨時(shí)和應(yīng)急之舉，但是很明顯加劇政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)，這才是財(cái)政部叫停國(guó)企買地虛增土地出讓收入的真實(shí)原因。

其實(shí)，土地財(cái)政的式微，本身就是由于房地產(chǎn)行業(yè)被土地財(cái)政所劫持和綁架所造成的，有形之手才是造成房地產(chǎn)行業(yè)逆市場(chǎng)化和迫使民營(yíng)房企逐漸退出市場(chǎng)的真正原因。如果要維持行業(yè)活力和行業(yè)創(chuàng)造力，回歸市場(chǎng)化的改革開放和有效控制有形之手的無(wú)限擴(kuò)張才是根本方向。只有讓房地產(chǎn)行業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，搭車分肥的土地財(cái)政才有未來。（財(cái)富中文網(wǎng)）

作者柏文喜為財(cái)富中文網(wǎng)專欄作家，IPG中國(guó)區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家

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編輯：劉蘭香